Ympäristö- ja rakennuslautakunta
Pöytäkirja 25.08.2022/Pykälä 131

Kantelu rakennusvalvonnan menettelystä LVI-suunnitelmien esittämisessä

Ympäristö- ja rakennuslautakunta lausuu kantelun johdosta seuraavaa:

Hallintolain (HL) 53 a §:n 1 momentin mukaan viranomaisen, siihen palvelussuhteessa olevan tai muun julkista hallintotehtävää hoitavan lainvastaisesta menettelystä tai velvollisuuden täyttämättä jättämisestä voi jokainen tehdä hallintokantelun toimintaa valvovalle viranomaiselle.

HL 53 b §:n 1 ja 2 momentin mukaan valvova viranomainen ryhtyy niihin toimenpiteisiin, joihin se hallintokantelun perusteella katsoo olevan aihetta. Jos kantelun johdosta ei ole aihetta ryhtyä toimenpiteisiin, siitä tulee viivytyksettä ilmoittaa kantelun tekijälle. Hallintokantelua käsiteltäessä on noudatettava hyvän hallinnon perusteita ja turvattava niiden henkilöiden oikeudet, joita asia välittömästi koskee.

Hallinnon oikeusperiaatteet eivät luo oikeutta asiakkaalle valita sitä viranhaltijaa, kuka hänen asioitansa käsittelee. Rakennepäällikön menettely asiassa on viranomaisen sisäiseen työjärjestykseen liittyvä toimenpide. Viranomaisella on oikeus itsenäisesti sisäisten hallinto-, toiminta- ja delegointivallan rajoissa päättää siitä, kuinka se sisäisesti järjestyy ja kelle osoitetaan mitäkin päivittäisiä viranhoitotehtäviä (maankäyttö- ja rakennuslaki, MRL, 21 § ja Ympäristö- ja rakennuslautakunnan delegoima toimivalta ympäristö- ja rakennusvalvontakeskuksen viranhaltijoille II. osa 1 §).

Viranomaisen on toiminnassaan noudatettava lakia, sillä julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Tästä ja edellä mainitusta johtuu, että asiakkaan kannalta virkaa hoitavan henkilöllä ei ole merkitystä. Asiakkaita on viranomaistoiminnassa aina, virkaa hoitavan henkilöstä riippumatta, kohdeltava lain edellyttämällä tavalla yhdenvertaisesti. Suunnitelmien esittelytapa ei siten ole rankaisutoimi tai kiusanteko eikä se, kuten kantelijalle on aiemminkin vastattu, aiheuta ylimääräisiä kustannuksia kantelijalle. Se ei myöskään aseta kantelijaa epäedulliseen asemaan verrattuna muihin rakennusvalvonnan asiakkaisiin.

Kantelija on HL 7 §:n mukaan saanut asianmukaisesti rakennusvalvonnan palveluita, eikä niiden käyttämistä ole millään tavoin estetty.

Kantelija ei ole osoittanut kantelussaan mitään sellaista näkökohtaa, jonka mukaan rakennusvalvonnassa sovellettu menettelytapa kantelijaa koskien olisi ristiriidassa MRL:n, HL:n tai Espoon kaupungin sisäisten toimivaltaa koskevien säännösten kanssa.

Ympäristö- ja rakennuslautakunta palautti asian valmisteluun kokouksessaan 30.6.2022 (§ 114) ''lisäperusteluja varten''.

Päätöksen perusteluja täydennetään alla olevasti lautakunnan palautuspäätöksen johdosta:

MRL 124 §:n mukaan kunnan rakennusvalvontaviranomaisen tehtävänä on yleisen edun kannalta valvoa rakennustoimintaa sekä osaltaan huolehtia, että rakentamisessa noudatetaan, mitä MRL:ssa tai sen nojalla säädetään tai määrätään. Valvontatehtävän laajuutta ja laatua harkittaessa otetaan huomioon rakennushankkeen vaativuus, luvan hakijan ja hankkeen suunnittelusta ja toteuttamisesta vastaavien henkilöiden asiantuntemus ja ammattitaito sekä muut valvonnan tarpeeseen vaikuttavat seikat.

Rakennusvalvonnan viranomaisvalvonta sekä sujuva suunnitelmien käsittely ja osaltaan näin rakennuksen terveellisyyden ja turvallisuuden varmistaminen on tärkeää hankkeeseen ryhtyvän sekä kohteen tulevan käyttäjän kannalta.

MRL 120 a §:n mukaan rakentamisen suunnittelussa on oltava suunnittelun kokonaisuudesta ja laadusta vastaava pääsuunnittelija. Pääsuunnittelijan on rakennushankkeen ajan huolehdittava, että rakennussuunnitelma ja erityissuunnitelmat muodostavat kokonaisuuden siten, että rakentamista koskevien säännösten ja määräysten sekä hyvän rakennustavan vaatimukset täyttyvät. Pääsuunnittelijan on huolehdittava myös siitä, että rakennushankkeeseen ryhtyvä saa tiedon huolehtimisvelvollisuutensa kannalta merkityksellisistä suunnittelua koskevista seikoista.

Jotta pääsuunnittelija voi hoitaa laissa säädetyt velvollisuutensa, tulee hänen tietää myös erityissuunnitelmien sisältö ja erityisesti poikkeavat ratkaisut. Tiedonkulku hankkeen osapuolten välillä on tärkeää.

Kantelun tekijän erityissuunnitelmien esittely LVI-insinöörille ei ole toteutunut siten, että olisi voitu varmistua suunnitelmien määräysten mukaisuudesta. Viranomaisen tiedustellessa tiettyyn ratkaisuun päätymistä tai sitä, täyttääkö suunniteltu ratkaisu määräysten vaatimuksia, vastausta ei ole saatu eikä suunnitelmia ole korjattu pyydetysti.

Jotta voidaan varmistua tapaamisten asiallinen sujuminen sekä puutteiden ja määräysten vastaisuuden esiintuominen ja korjaaminen tasapuolisesti samalla tarkkuudella kuin muissakin hankkeissa, on otettu käyttöön kyseinen menettely laajemmasta kokoonpanosta suunnitelmien esittelyssä. Kyseisenlaisessa tilanteessa kahden viranhaltijan kokoonpanossa on hankkeita saatu ohjattua hankkeeseen ryhtyvän edun mukaisesti tehokkaammin ja sujuvammin. Kokoonpano on vaihdellut hankkeesta riippuen, esimerkiksi 8.2.2022 suunnitelmien esittelyssä on ollut mukana kantelijan lisäksi rakennusvalvonnasta rakennepäällikkö sekä LVI-insinööri ja 15.6.2022 tapaamisessa on annettu mahdollisuus myös pääsuunnittelijalle halutessaan olla mukana.

Täydennys- ja muutospyynnöt ovat koskeneet pääosin ilmanvaihtosuunnitelmia. Esimerkiksi asunnon laajennukseen on suunniteltu koneellinen ilmanvaihto, vaikka asunnon muussa osassa on painovoimainen ilmanvaihto. Myös esimerkiksi ilmanvaihdon palo-osastoinneissa on ollut puutteita, palo-osastossa IV-läpivienti ilman palopeltiä/-rajoitinta. Rakennukselle on suunniteltu ja toteutettu riittämätön liian pieni IV-kone ennen piirrosten esittelyä. Ilmanotto on suunniteltu liian lähelle autopaikkaa. Vesijohtojen osalta talokohtainen sulkuventtiili on puuttunut.

Vastaavaa menettelyä käytetään silloin, kun se on aiheellista rakennusvalvonnan viranomaisvalvonnan sujuvuuden ja rakentamisen laadun turvaamiseksi. Esimerkiksi edellisen kerran on 13.6.2022 ilmoitettu yritykselle, jossa erityissuunnittelija työskentelee, toimintatapaan siirtymisestä, mikäli hanketta ei hoideta asiallisesti. Hanketta on hoidettu asiallisesti tämän jälkeen. Pääsääntöisesti kuitenkin tietoa jaetaan hankkeen osapuolten kesken merkityksellisistä suunnittelua koskevista seikoista, erityissuunnitelmien esittely hoituu ammattimaisesti, asiallisesti ja sujuvasti, suunnitelmia koskeviin tiedusteluihin vastataan sekä havaitut puutteet tai virheet korjataan.

Edellä mainitun johdosta ympäristö- ja rakennuslautakunta katsoo, ettei kantelu anna aiheitta ryhtyä jatkotoimenpiteisiin.

Kantelu

Rakennusvalvontaan on saapunut 24.2.2022 allekirjoitettu hallintokantelu, jossa --------------------------------- (kantelija) vaatii ympäristö- ja rakennuslautakunnalta, että lautakunta puuttuu Espoon kaupungin rakennusvalvontakeskuksessa (nykyisin ympäristö- ja rakennusvalvontakeskus) noudatettujen menettelytapojen asianmukaisuuteen ja poistaa kantelijaan kohdistetun muista LVI-suunnittelijoista poikkeavan menettelytapamääräyksen koskien LVI-suunnitelmien esittelytapaa. Kantelussa todetaan, että ympäristö- ja rakennusvalvontakeskus toimii lainvastaisesti ja virheellisiä menettelytapoja noudattaen. Ympäristö- ja rakennuslautakunnalta edellytetään, se puuttuu joutuisasti ja tehokkaasti puutteellisuuksiin ympäristö- ja rakennusvalvontakeskuksen toiminnassa.

Hallintokantelun mukaan kantelija on saanut 11.2.2021 rakennepäällikköltä sähköpostiviestin, jossa on ilmoitettu kantelijaa koskevasta käytännön muutoksesta. Muutoksen johdosta kantelijan on suunnitelmiensa hyväksymiseksi varattava ensin suunnitelmia koskeva esittelytilaisuus rakennusvalvonnasta tekniseltä sihteeriltä. Edelleen viestissä on edellytetty, että esittelytilaisuudessa on oltava läsnä rakennepäällikön itsensä lisäksi alueen LVI-tarkastaja, kohteen pääsuunnittelija sekä hankkeeseen ryhtyvä.

Kantelussa nostetaan esille muun ohessa seuraavia perusteita:

Kun huomioidaan lait, ympäristöministeriön sekä kaupungin sisäiset toimivallan siirtoa koskevat asiakirjat ja muut toimintaohjeet, ei käy nimenomaisesti ilmi, että rakennepäälliköllä olisi oikeus antaa menettelytapamääräyksiä, jotka koskevat yksittäistä suunnittelijaa.

Kantelussa vedotaan sekä MRL:n ja hallintolain HL:n säännöksiin.

Kantelun mukaan MRL 124 §:n 2 momentti on hyvin yleispiirteinen ja jättää laajan soveltamis- ja harkintavallan kunnalliselle rakennusvalvontaviranomaiselle. Rakennepäällikkö ei tästä huolimatta saisi käyttää suhteutettuun viranomaisvalvontaan kuuluvaa päätös- ja valvontavaltaa mielivaltaisesti. Menettelytapamääräys, joka on kohdistettu kantelijaan, ei ole yhteneväinen sen kanssa, mitä suhteutetusta viranomaisvalvonnasta on säädetty. Kantelijaan kohdistettua menettelytapaa edellytetään kantelijalta hankkeesta riippumatta, vaikka suhteutettu viranomaisvalvonta on tapauskohtaista ja suhteutetaan yksittäistapaukseen sopivaksi. Menettelytapa on jatkuva ja toistaiseksi voimassa oleva.

Lisäksi kantelun mukaan sovellettu menettelytapa eriarvoistaa kantelijan suhteessa muihin LVI-suunnittelijoihin. Erillistä esittelytilaisuutta koskeva vaatimus aiheuttaa kantelijalle ylimääräisiä kustannuksia. Edellytetty suunnitelmien esittelytapa on kantelijaan kohdistettu rankaisutoimi ja kiusanteko. Menettelytapaa perusteltu työläällä ja sujumattomalla yhteistyöllä kantelijan kanssa. Menettelytapaa ei voida pitää puolueettomana ja objektiivisesti arvioiden hyväksyttävänä. Muun ohessa näistä syystä menettely on HL 6 §:n mukaisten hallinnon oikeusperiaatteiden vastainen.

Lopuksi kantelussa todetaan, että huomioiden mm. asian tausta, kantelijan lukuisat yhteydenotot, sääntelyn epäselvyys sekä kantelijan kokema epäoikeudenmukaisuus, rakennusvalvonnan palvelu ei ole ollut asianmukaista HL 7 §:n säädetyn palveluperiaatteen mukaisesti.

Kantelu on kokonaisuudessaan oheismateriaalina.

Asian aiempi käsittely rakennusvalvonnassa

Asiasta on oltu yhteydessä 24.2.2021 Espoon rakennusvalvontaan, ja pyydetty selvitystä ja perustelua kantelijaan kohdistuvaan eriarvostavaan menettelytapaan.

Rakennepäällikkö on vastannut tiedusteluun 3.3.2021. Tällöin rakennepäällikkö on todennut, että rakennusvalvonnassa noudatetaan suhteutettua viranomaisvalvontaa, joka on kuvattu ympäristöministeriön ohjeessa rakennustyön suorituksesta ja valvonnasta (YM5/601/2015, luku 2.1.). Vastauksessa on mm. todettu, että yhteistyö kantelijan kanssa on työlästä ja ei suju niin kuin pitäisi. Lisäksi on todettu, että menettely turvaa osapuolten oikeudet sekä se, että valittu menettely ei ole uusi. Lopuksi on huomautettu, ettei menettely tuo lisäkustannuksia suunnittelijalle vaan ainoa käytännön ero on se, että esittelyaika varataan aikataulusyistä teknisen sihteerin kautta.

Kantelija on lähettänyt tiedustelun asiasta 6.3.2021 ympäristö- ja rakennusvalvontakeskuksen johtajalle. Kantelija kysyy viestissään muun ohessa seuraavia asioita. Onko rakennepäälliköllä rakennusvalvonnan nimenkirjoitusoikeus tämän kaltaiseen selvityspyyntöön. Onko rakennusvalvonnan virallinen kanta kirjattu rakennepäällikön vastaukseen. Onko niin, ettei rakennusvalvonnan tarvitse noudattaa hallintolakia. Kuuluuko rakennepäällikön toiminta maankäyttö- ja rakennusvalvonnan lakisääteisiin tehtäviin. Onko yleisen edun nimissä syytä kouluttaa yhtä LVI-suunnittelijaa tällä tavoin. Kantelijan mukaan LVI-suunnittelijana hänet on rajattu ulos LVI-suunnittelutyöstä Espoon alueella rakennepäällikön asettaman määräyksen takia. Kantelijan mukaan hänen laatimien LVI -suunnitelmien hinta nousee hänelle esitettyjen vaatimusten vuoksi. Tämä puolestaan vaikuttaa kantelijan mukaan hänen toimeentuloonsa yrittäjänä.

Ympäristö- ja rakennusvalvontakeskuksen johtaja on vastannut kantelijan tiedusteluun 12.3.2021. Hän toteaa vastauksessaan seuraavaa. Rakennepäällikkö on rakennusvalvontakeskuksen teknisen yksikön esimies, joka vastaa teknisen yksikön toiminnasta ja ohjauksesta. Teknisen yksikön viranhaltijat ohjaavat erityissuunnitelmiin liittyvissä kysymyksissä ja tekevät tarvittaessa niihin liittyviä päätöksiä. Rakentamisen viranomaisvalvonta on suhteutettua ja kohdistettua (MRL 124 § ja MRL 149 § sekä ympäristöministeriön ohje rakennustyön suorituksesta ja valvonnasta YM5/601/2015). Suunnitelmien esittelymenettely on osa normaalia rakentamisen viranomaisvalvontaa.

Kantelija on uudelleen 23.3.2021 ollut yhteydessä Espoon rakennusvalvontaan ja pyytänyt Espoon ympäristö- ja rakennuslautakuntaa ottamaan asiaan kantaa ja perustelemaan, millä tavoin rakennepäällikön toiminta on MRL:n ja HL:n mukaista.

Rakennuslautakunnan sihteeri on puolestaan vastannut tähän tiedusteluun 30.3.2021. Vastauksen mukaan MRL:n soveltamiseen liittyy tosiasiallista hallintotoimintaa, johon ei voi hakea muutosta. Edelleen todetaan, että rakennepäällikkö on toiminut suhteutetun valvonnan periaatteen mukaisesti (MRL 124 § 2 momentti) ja hänen vaatimuksensa ovat koskeneet suunnitelmien esittelyä koskevia menettelytapoja, jotka eivät ole valituskelpoisia päätöksiä. Asiaa ei edellä mainitun johdosta ole tuolloin saatettu ympäristö- ja rakennuslautakunnan käsiteltäväksi.

Ympäristö- ja rakennuslautakunta:

Esittelijän ehdotus hyväksyttiin yksimielisesti.